Debora Cristina de Castro da Rocha[1]
Edilson Santos da Rocha[2]
1. RESUMO
O Direito Urbanístico foi abarcado pela Lei de Liberdade Econômica,[3] se tratando, pois, de área do direito que dispõe sobre as regras urbanas, destacando-se o direito de construir, instrumentalizado dentre outros, pelo alvará de construção[4] e pelo habite-se. A Lei de Liberdade Econômica em seu art. 1º, § 1º aduz que “o disposto nesta Lei será observado na aplicação e na interpretação do direito civil, empresarial, econômico, urbanístico e do trabalho” trazendo ínsita em seu bojo a ideia de que são direitos de toda pessoa, natural ou jurídica, desenvolver atividade econômica de baixo risco[5], (...), sem demandar, portanto, do exercício de quaisquer atos públicos para a liberação da atividade econômica.
Diante disso, considerando a construção civil e a sua complexidade, haja vista a interconexão existente entre as mais variadas áreas do conhecimento, os reflexos decorrentes e uma imensa gama de situações específicas, que se espraiam desde a operacionalização, que contempla importantes fases, inclusive, uma das mais importantes, qual seja, a obtenção de licenças para a liberação da atividade, até e principalmente, as responsabilidades civil e criminal que podem decorrer de alguma inobservância à legislação e aos preceitos constitucionais, - causando prejuízos, tanto à sociedade, quanto ao meio ambiente -, classificar a atividade econômica de baixo risco tornou-se um grande desafio ao legislador e à jurisprudência.
2. RESOLUÇÃO, TERMOS E INTENÇÕES
Com o advento da Lei de Liberdade Econômica, em 11 de dezembro de 2020, o comitê para Gestão da Rede Nacional para a Simplificação do Registro e da Legalização de Empresas e Negócios, editou a RESOLUÇÃO CGSIM Nº 64, nos seguintes termos preambulares: “versa sobre a classificação de risco no direito urbanístico para os fins do inciso I do caput e inciso II e do § 1º do art. 3º da Lei nº 13.874 de 20 de setembro de 2019, bem como para o inciso I do art. 19 do Decreto nº 10.178, de 18 dezembro de 2019”.[6]
O Comitê para Gestão da Rede Nacional para a Simplificação do Registro e da Legalização de Empresas e Negócios – CGSIM, adotou o seguinte discurso
O Brasil quer não só diminuir o tempo total para o licenciamento urbanístico de obras, mas também o número de procedimentos. O que essa resolução faz? • Estabelece a prática mundial de balcão único para o maior tipo de obras licenciadas possíveis. • Diminui ao máximo as situações com discricionaridade excessiva ao agente público, de maneira a preservar a segurança jurídica de seus atos e sua pessoa, e reduzir as oportunidades de corrupção e favorecimento indevido. • Mostra que a utilização de baixo risco a ou trazem benefícios à obra e logo também devem trazer ônus para quem optar por essas opções, evitando abusos. • Uma matriz de risco para os licenciamentos de direito urbanístico no Brasil alinhada aos conceitos da Lei de Liberdade Econômica. O que ela não faz? • Afasta a prerrogativa de fiscalização e embargo a qualquer tempo pelo órgão público competente. • Oneração a administração pública[7].
A proposta fundamenta-se no desempenho do Brasil sobre o setor de licenciamento urbanístico, pois, atualmente, o Brasil ocupa a 170º posição em licenciamento de construção no Índice Doing Business do Banco do Brasil, se considerado o lapso temporal de 338 dias e o número de procedimentos que contabilizam 19.
No lançamento oficial da Resolução, a ênfase foi conferida a duas “revoluções” que ocorreriam a partir da implementação da medida. A primeira se pautou na facilidade para o cidadão no licenciamento urbanístico e a segunda na “desestatização” do serviço público[8].
Por meio da Resolução CGSIM 64/2020, buscava-se regulamentar a dispensa de alvará de construção e de habite-se para obras consideradas de baixo risco. A medida - que definiu a classificação de risco para atos públicos de liberação de licenças urbanísticas, conforme estabelecido na Lei de Liberdade Econômica - foi publicada em 12 de dezembro[9].
A norma, por ora revogada, dispõe em seu teor, sobre o mercado de procuradores digitais de integração urbanística, o MURIN, para permitir a emissão online de dispensas de alvará e habite-se para obras de baixo risco. A iniciativa se destinou aos que atuam no setor da construção civil, objetivando o fomento da livre concorrência no mercado, sendo que a previsão de emissões apontava o mês de março de 2021. Vale destacar que o MURIN é permitido pela Lei 13.874/2019 (Lei da Liberdade Econômica).[10]
A Resolução nº 64/2020 tratara da classificação de risco no direito urbanístico, com vistas ao desenvolvimento da atividade econômica de baixo risco, para os fins do inciso I do caput e inciso II e do § 1º do art. 3º da Lei nº 13.874 de 20 de setembro de 2019. Ou seja, para a qual se valha exclusivamente de propriedade privada própria ou de terceiros consensuais, sem a necessidade de quaisquer atos públicos de liberação da atividade econômica. O texto indicava valores-padrão, que consideravam como construção de “baixo risco” obras de até 1.750 m², com no máximo três pavimentos.
Com a referida Resolução, o empreendedor ou interessado poderia em tese construir ou habilitar sua edificação com dispensa, simplesmente acessando um portal único e integrado denominado de PDI. Através do referido site deveriam ser submetidas todas as informações, dados e documentos, sendo que o portal ainda teria por escopo possibilitar o acesso concomitante da União, Estados e Municípios quanto às requisições. Pelo que se depreende, não restam dúvidas de que a implementação da medida buscou atribuir maior celeridade e transparência, trazendo consigo um grande potencial voltado a desburocratização dos processos, a fim de que houvesse a dispensa dos atos públicos[11].
3. CONTROVÉRSIA ACERCA DA RESOLUÇÃO
Diante da edição e publicação da Resolução, uma série de controvérsias foram evidenciadas por algumas entidades de classe dos profissionais que regulamentam e fiscalizam os operacionalizadores dos procedimentos administrativos urbanísticos, predominantemente compostas por arquitetos, engenheiros e urbanistas.
O Conselho de Arquitetura e Urbanismo do Brasil e o Conselho Federal de Engenharia e Agronomia, realizaram reunião com o Governo Federal para discutir sobre a Resolução CGSIM nº 64/2020 que trata de novas regras para o licenciamento urbanístico, sofrendo a resolução diversas críticas do setor[12]. Durante a referida reunião, a CAU/BR salientou que seria fundamental a valorização da responsabilidade técnica dos arquitetos e urbanistas, a competência constitucional dos municípios para fazer a regulação urbana e edilícia e a regularização de imóveis já construídos. “Nós temos um passivo muito grande da irregularidade das nossas cidades, e a resolução só tem foco nos novos projetos”.[13] Nesse sentido, vale colacionar o trecho infra
É urgente que o Ministério da Economia suspenda a implementação da medida e se disponha a um debate transparente com a sociedade, em especial com os conselhos profissionais que por lei devem zelar pelo ambiente construído do país, como é o caso do Conselho de Arquitetura e Urbanismo do Brasil (CAU/BR). Nosso desejo é colaborar, mas na circunstância atual só nos resta indicar os erros cometidos”, trecho da carta endereçada ao ministro Paulo Guedes, em 28 de dezembro de 2020, pelo Conselho de Arquitetura e Urbanismo do Brasil (CAU/BR)[14].
Em manifestação, o CAU/RJ aduziu que se torna necessário reafirmar que o licenciamento urbanístico deve estar a serviço do planejamento urbano e aos interesses coletivos. “O que é urgente para garantir sua eficiência é reforçar as estruturas municipais de licenciamento, com equipamentos, profissionais qualificados e condições adequadas para realização dos serviços”.
Além disso, depreende-se ainda da manifestação do CAU/RJ que a eficiência do licenciamento não está na agilidade dos processos em si, mas na garantia da implementação das diretrizes do planejamento urbano e da observação, pelas novas construções, dos critérios urbanísticos definidos na legislação municipal. Essa compreensão não se opõe à ideia de que se deva buscar condições para que o licenciamento urbanístico seja mais célere ou à avaliação de que em muitas cidades as legislações urbanísticas mereçam revisões por estarem ultrapassadas, ou até mesmo, serem anacrônicas.[15]
Muito criticada por entidades de arquitetura e urbanismo, a Resolução pretendia submeter o direito urbanístico a uma classificação de risco que, segundo tais entidades, distorcia a ordem constitucional brasileira ao permitir a flexibilização do licenciamento urbano nas cidades, em nome do princípio da liberdade econômica.[16]
Em nota divulgada em dezembro, a Comissão de Política Urbana do CAU/RJ repudiou veementemente a ideia contida na resolução de que construções classificadas como de “baixo risco” possam ser dispensadas do licenciamento urbanístico prévio e da obtenção do “habite-se”. De acordo com os membros da comissão, “tal medida é de extrema gravidade porque construir nas cidades não é algo que possa ser banalizado. Pressupõe responsabilidades dos proprietários, dos empreendedores, dos profissionais e, inclusive, do próprio poder público”, consoante denota-se documento[17].
Por sua vez, em nota conjunta com outras entidades, o Instituto Brasileiro de Direito Urbanístico (IBDU) havia se posicionado contra a Resolução CGSIM nº 64, argumentando que o texto “versa sobre a classificação de risco no direito urbanístico” e impacta diretamente na gestão municipal no que concerne ao licenciamento urbano.[18]
4. REVOGAÇÃO
Diante da controvérsia instaurada pelas entidades de classe, em resolução publicada no Diário Oficial da União (DOU), o presidente do Comitê de Gestão da Rede Nacional para a Simplificação do Registro e Legalização de Empresas e Negócios (CGSIM), revogou a Resolução CGSIM nº 64, de 11 de dezembro 2020, do Ministério da Economia, em razão da complexidade e abrangência da Resolução CGSIM nº 64/2020, que estabeleceu sistema descentralizado, digital, integrado e declaratório para licenciamentos de obras e edificações de pequeno porte, salientando-se ainda, a manifesta necessidade de adequação da redação, a partir da discussão da redação junto à sociedade e entidades representativas de municípios, estados e conselhos profissionais[19].
Revogada a Resolução, tem-se por certo que a revisão se dará mediante audiências públicas para consulta e participação coletiva, objetivando o estabelecimento de diálogos com grupos organizados por entidades de classes – como o Conselho de Arquitetura e Urbanismo do Brasil (CAU/BR) e Conselho Federal de Engenharia e Agronomia (CONFEA) -, entidades de municípios e estados, e representantes do setor produtivo, entre outros[20].
Por fim, considerando-se a magnitude do Direito Urbanístico que afeta toda a coletividade, tem-se que a despeito da intenção contida na RESOLUÇÃO CGSIM Nº 64, lastreada na Lei de Liberdade Econômica, visando, sobretudo, a simplificação e celeridade dos processos de licenciamento e de se mostrar altamente relevante no cenário, especialmente sob a perspectiva do desenvolvimento econômico, não restam dúvidas de que o diálogo com a sociedade se revela indispensável para o aprimoramento e perfectibilização do contido em seu texto, a fim de que se encontre a justa medida e aquela que de fato acolha os interesses de todos, sem qualquer prejuízo a imensa gama dos direitos envolvidos no processo.
[1] Possui graduação em Direito pelo Centro Universitário Curitiba (2010), advogada fundadora do escritório DEBORA DE CASTRO DA ROCHA ADVOCACIA, especializado no atendimento às demandas do Direito Imobiliário e Urbanístico, com atuação nos âmbitos consultivo e contencioso; Doutoranda em Direito Empresarial e Cidadania do Centro Universitário Curitiba; Mestre em Direito Empresarial e Cidadania pelo Centro Universitário Curitiba; Pós-graduada em Direito e Processo do Trabalho e em Direito Constitucional pela Academia Brasileira de Direito Constitucional (ABDConst) e Pós-graduanda em Direito Imobiliário pela Escola Paulista de Direito (EPD); Professora da pós-graduação do curso de Direito Imobiliário, Registral e Notarial do UNICURITIBA, Professora da Escola Superior da Advocacia (ESA), Professora do Curso de Pós-graduação em Direito Imobiliário Aplicado do Grupo Kroton Educacional, Professora da Pós-graduação da Faculdade Bagozzi e de Direito e Processo do Trabalho e de Direito Constitucional em cursos preparatórios para concursos e para a OAB; Pesquisadora do CNPQ pelo UNICURITIBA; Pesquisadora do PRO POLIS do PPGD da UFPR; Presidente da Comissão de Direito Imobiliário da OAB/subseção SJP triênio 2016/2018, Vice-presidente da Comissão de Fiscalização, Ética e Prerrogativas da OAB/subseção SJP triênio 2016/2018; Membro da Comissão de Direito Imobiliário e da Construção da OAB/seção Paraná triênio 2013/2015 e 2016/2018; Presidente da Comissão de Direito Imobiliário e Urbanístico da Associação Brasileira de Advogados (ABA) Curitiba; Membro da Comissão de Direito à Cidade da OAB/seção Paraná; Membro da Comissão do Pacto Global da OAB/seção Paraná; Membro da Comissão de Direito Ambiental da OAB/seção Paraná; Membro do Instituto Brasileiro de Direito Imobiliário - IBRADIM; Segunda Secretária da Associação Brasileira de Mulheres de Carreira Jurídica (ABMCJ); Palestrante, contando com grande experiência e com atuação expressiva nas áreas do Direito Imobiliário, Urbanístico, Civil, Família e do Trabalho, possuindo os livros Reserva Legal: Colisão e Ponderação entre o Direito Adquirido e o Meio Ambiente Ecologicamente Equilibrado e Licenciamento Ambiental Irregularidades e Seus Impactos Socioambientais e vários artigos publicados em periódicos, capítulos em livros e artigos em jornais de grande circulação, colunista dos sites YesMarilia e do SINAP/PR na coluna semanal de Direito Imobiliário e Urbanístico do site e do programa apresentado no canal 5 da NET - CWB TV, na Rádio Blitz.net e na Central TV HD no canal 525 da Net. [2] Assistente Jurídico pelo escritório Debora de Castro da Rocha Advocacia. Acadêmico de Direito pela Faculdades da Industria - FIEP. e-mail: edilson.dcr.adv@gmail.com. [3] Brasil. Lei nº 13.874, de 20 de setembro de 2019. Institui a Declaração de Direitos de Liberdade Econômica; estabelece garantias de livre mercado; altera as Leis nos 10.406, de 10 de janeiro de 2002 (Código Civil), 6.404, de 15 de dezembro de 1976, 11.598, de 3 de dezembro de 2007, 12.682, de 9 de julho de 2012, 6.015, de 31 de dezembro de 1973, 10.522, de 19 de julho de 2002, 8.934, de 18 de novembro 1994, o Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946 e a Consolidação das Leis do Trabalho, aprovada pelo Decreto-Lei nº 5.452, de 1º de maio de 1943; revoga a Lei Delegada nº 4, de 26 de setembro de 1962, a Lei nº 11.887, de 24 de dezembro de 2008, e dispositivos do Decreto-Lei nº 73, de 21 de novembro de 1966; e dá outras providências. [4] Art. 1º, § 6º da LLE Consideram-se atos públicos de liberação a licença, (...), o alvará, (...), o registro e os demais (...), como condição para o exercício de atividade econômica, inclusive (...), a construção, (...), o funcionamento, o uso, o exercício (...), de (...) estabelecimento, (...) instalação, (...), edificação e outros. [5] Resolução nº 51, de 11 de junho de 2019. Versa sobre a definição de baixo risco para os fins da Medida Provisória nº 881, de 30 de abril de 2019. Art. 9º A Resolução nº 29, de 29 de novembro de 2012, passa a vigorar com a seguinte redação: "Art. 1º III - Atividade econômica de médio risco ou "baixo risco B": atividade cujo exercício não apresente o grau de risco da atividade econômica de alto risco, que implique no licenciamento por meio de fornecimento de informações e declarações pelo interessado, a fim de permitir o reconhecimento formal do atendimento aos requisitos de prevenção contra incêndios e pânico, por parte dos Corpos de Bombeiros Militares; III-A - Atividade econômica de baixo risco ou "baixo risco A": atividade que dispensa qualquer licenciamento, conforme definição em Resolução específica. [6] O inciso I do caput e inciso II e do § 1º do art. 3º da Lei nº 13.874 de 20 de setembro de 2019, dispõe os seguintes termos: Art. 3º São direitos de toda pessoa, natural ou jurídica, essenciais para o desenvolvimento e o crescimento econômicos do País, observado o disposto no parágrafo único do art. 170 da Constituição Federal: (...) I - desenvolver atividade econômica de baixo risco, para a qual se valha exclusivamente de propriedade privada própria ou de terceiros consensuais, sem a necessidade de quaisquer atos públicos de liberação da atividade econômica; II - desenvolver atividade econômica em qualquer horário ou dia da semana, inclusive feriados, sem que para isso esteja sujeita a cobranças ou encargos adicionais, observadas: a) as normas de proteção ao meio ambiente, incluídas as de repressão à poluição sonora e à perturbação do sossego público; b) as restrições advindas de contrato, de regulamento condominial ou de outro negócio jurídico, bem como as decorrentes das normas de direito real, incluídas as de direito de vizinhança; e c) a legislação trabalhista; (...) § 1º Para fins do disposto no inciso I do caput deste artigo: I - ato do Poder Executivo federal disporá sobre a classificação de atividades de baixo risco a ser observada na ausência de legislação estadual, distrital ou municipal específica; II - na hipótese de ausência de ato do Poder Executivo federal de que trata o inciso I deste parágrafo, será aplicada resolução do Comitê para Gestão da Rede Nacional para a Simplificação do Registro e da Legalização de Empresas e Negócios (CGSIM), independentemente da aderência do ente federativo à Rede Nacional para a Simplificação do Registro e da Legalização de Empresas e Negócios (Redesim); e III - na hipótese de existência de legislação estadual, distrital ou municipal sobre a classificação de atividades de baixo risco, o ente federativo que editar ou tiver editado norma específica encaminhará notificação ao Ministério da Economia sobre a edição de sua norma. [7] Brasil. Licenciamento Urbanístico Integrado. Disponível em: < licenciamento-urbanistico_v3___.pdf (www.gov.br) > Acesso em: 18 abr. 2021. [8] CAU/BR. Confira a manifestação do CAU/BR sobre a Resolução CGSIM nº 64 do Ministério da Economia. Disponível em: < https://www.caurs.gov.br/confira-a-manifestacao-do-cau-br-sobre-a-resolucao-cgsim-no-64-do-ministerio-da-economia/ > Acesso em: 18 abr. 2021. [9] CNM - Confederação Nacional de Municípios | Comunicação Disponível em: < https://www.cnm.org.br/comunicacao/noticias/resolucao-regulamenta-dispensa-de-alvara-de-construcao-e-habite-se-para-baixo-risco#:~:text=Por%20meio%20da%20Resolu%C3%A7%C3%A3o%20CGSIM%2064%2F2020%2C%20est%C3%A1%20regulamentada,Econ%C3%B4mica%20-%20foi%20publicada%20em%2012%20de%20dezembro. > Acesso em: 18 abr. 2021. [10] CPA. CGSIM - Resolução facilita a dispensa de licenciamentos de alvará de construção e habite-se para obras e edificações consideradas de baixo risco. Disponível em: < http://www.netcpa.com.br/noticias/ver-noticia.asp?Codigo=52997 > Acesso em: 18 abr. 2021. [11]CNM - Confederação Nacional de Municípios | Comunicação Disponível em: < https://www.cnm.org.br/comunicacao/noticias/resolucao-regulamenta-dispensa-de-alvara-de-construcao-e-habite-se-para-baixo-risco#:~:text=Por%20meio%20da%20Resolu%C3%A7%C3%A3o%20CGSIM%2064%2F2020%2C%20est%C3%A1%20regulamentada,Econ%C3%B4mica%20-%20foi%20publicada%20em%2012%20de%20dezembro. > Acesso em: 18 abr. 2021. [12] C3. Governo discute a Resolução CGSIM 64/2020. Disponível em: < https://c3clube.com.br/governo-discute-a-resolucao-cgsim-64-2020/ > Acesso em: 18 abr. 2021. [13] C3. Governo discute a Resolução CGSIM 64/2020. Disponível em: < https://c3clube.com.br/governo-discute-a-resolucao-cgsim-64-2020/ > Acesso em: 18 abr. 2021 [14] Revista Projeto. Ministério da Economia revisará Resolução CGSIM nº 64/2020 com arquitetos e engenheiros. Disponível em: < https://revistaprojeto.com.br/noticias/ministerio-da-economia-revisara-resolucao-cgsim-no-64-2020-com-arquitetos-e-engenheiros/ > Acesso em: 18 abr. 2021. [15] C3. Governo discute a Resolução CGSIM 64/2020. Disponível em: < https://c3clube.com.br/governo-discute-a-resolucao-cgsim-64-2020/ > Acesso em: 18 abr. 2021. [16] CAU/RJ. Governo Federal revoga Resolução CGSIM nº 64. Disponível em: < https://www.caurj.gov.br/governo-federal-revoga-resolucao-cgsim-no-64/ > Acesso em: 18 abr. 2021. [17] CAU/RJ. Governo Federal revoga Resolução CGSIM nº 64. Disponível em: < https://www.caurj.gov.br/governo-federal-revoga-resolucao-cgsim-no-64/ > Acesso em: 18 abr. 2021. [18] IBDU. Nota técnica contra a Resolução CGSIM n. 64, de dezembro de 2020. Disponível em: < https://wp.ibdu.org.br/2021/03/09/nota-tecnica-contra-a-resolucao-cgsim-n-64-de-dezembro-de-2020/ > Acesso em: 18 abr. 2021. [19] Resolução CGSIM nº 1, de 3 de março de 2021. Revoga a Resolução CGSIM nº 64, de 11 de dezembro de 2020. https://www.gov.br/economia/pt-br/assuntos/drei/cgsim/arquivos/Resoluo12021.pdf > Acesso em: 18 abr. 2021. [20] Revista Projeto. Ministério da Economia revisará Resolução CGSIM nº 64/2020 com arquitetos e engenheiros. Disponível em: < https://revistaprojeto.com.br/noticias/ministerio-da-economia-revisara-resolucao-cgsim-no-64-2020-com-arquitetos-e-engenheiros/ > Acesso em: 18 abr. 2021.